Intervju: Rodoljub Šabić – Poverenik između čekića i nakovnja

Danas je poslednji radni dan Rodoljuba Šabića na funkciji Poverenika za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka ličnosti. Time Rodoljub Šabić završava svoj 14-godišnji mandat na tom mestu. Za to vreme njegovo ime je postalo sinonim ove važne nezavisne institucije. Pitali smo ga kako ocenjuje postignuto i šta može da poruči nasledniku, ali je centralna tačka razgovora upravo usvojeni Zakon o zaštiti podataka o ličnosti.

Kako je nastala i rasla služba Poverenika za informacije od javnog značaja?

“Služba poverenika” je nastala 2004. godine kada sam imenovan na ovu funkciju. Najveći uspeh je upravo to što je izgrađena kvalitetna institucija. Počeo sam bukvalno “s ledine”, institucija je više meseci bila lišena ma kakve državne podrške, bez prostora, bez ijednog dinara, bez ijednog zaposlenog saradnika, čak sam i pečat institucije kupio ličnim novcem. Danas govorimo o timu od oko 75 ljudi, u kome ih više od 90 odsto ima visoko obrazovanje, većinom pravnika s položenim pravosudnim ispitom, sa specijalističkim studijama ili zvanjima magistra ili doktora nauka, s brojnim sertifikatima vezanim za zaštitu podataka. Reč je o timu koji je, tvrdim, u svemu ravnopravan, ničim ne ustupa pred sličnim iz EU.

Koja je vaša poruka sledećem Povereniku, gde ga očekuju naveći problemi i šta je ono što bi trebalo da bude prioritet u radu?

Lično sam, za prvi prioritet u svom delovanju, smatrao obavezu da institucija koju predstavljam bude nezavisna. Tačnije, da zavisi isključivo od Ustava i zakona. Maksimalno sam nastojao da bude takva i verujem da u prilog tome govori više stvari. Na prvom mestu, poverenje građana. Broj slučajeva u kojima su oni tražili zaštitu prava, u poređenju s brojnim drugim zemljama s mnogo više stanovnika, mnogo je veći, što govori o poverenju u instituciju.

Tu je potom i sudska kontrola odluka Poverenika. U oko hiljadu slučajeva u kojima su odluke Poverenika po tužbama različitih subjekata bile predmet kontrole Vrhovnog ili Upravnog suda, samo oko tri odsto odluka vraćeno je Povereniku na ponovni postupak, radi dodatnog obrazloženja, a ni jedna jedina odluka Poverenika nije ukinuta kao nezakonita.

Po cenu da zvučim neskromno, pomenuću i brojna ugledna, prestižna priznanja i nagrade. Mislim da ne postoji državna institucija koja se može pohvaliti sličnim brojem priznanja. S tim u vezi, često bez šale kažem da kao najveće priznanje nezavisnosti doživljavam činjenicu da ni jedna od vlasti koje su se u ovih 14 godina smenjivale nije Povereniku dodelila bilo kakvo priznanje.

Ovaj moj odgovor na vaše pitanje ujedno je i moja poruka za novog Poverenika.

Nedavno je usvojen Zakon o zaštiti podataka ličnosti bez predloženih korekcija. Upozoravali ste na to da je taj zakon neprimenjiv, a Evropska komisija je u svom ranijem mišljenju navela da je struktura Zakona problematična, da je on nerazumljiv i komplikovan. Kakav je na kraju Zakon usvojen?

Taj zakon je pripreman neshvatljivo dugo. Zvuči neverovatno, ali prvi rok u kome je radna grupa Ministarstva pravde za izradu novog zakona trebalo da okonča svoj posao istekao je još sredinom maja 2013. Nakon dugog perioda sterilnosti u “radu” te radne grupe, Poverenik je Vladi stavio na raspolaganje Model zakona koji je on pripremio. Taj model je prošao široku javnu raspravu i dobio snažnu podršku struke, formalno izraženu u Inicijativi 18 nevladinih organizacija koje su se u maju 2017. obratili Vladi s predlogom da se pristupi usvajanju zakona na osnovu Modela Poverenika. Međutim, uprkos Inicijativi i činjenici da je u Akcioni plan za poglavlje 23, usaglašen sa EU, Vlada unela da će osnov za novi zakon predstavljati Model poverenika, nacrt koji je mnogo kasnije predstavila radna grupa Ministarstva pravde, a koji je sada postao Zakon, skoro da nema dodirnih tačaka s Modelom.

Za taj Zakon već sam javno rekao da je zabrinjavajuće loš – mislim da u prilično bogatoj i dugoj pravničkoj karijeri nisam video tekst koji bi i u funkcionalnom i u normativnom smislu bio toliko loš. Na vest da je Zakon usvojen, uz ignorisanje svih ozbiljno argumentovanih primedbi, ne samo mojih već velikog broja subjekata, prva asocijacija bio je Jovan Skerlić i njegova sjajna sentenca – “Nema ničeg strašnijeg od bahatog neznanja”.

Koje su najveće manjkavosti novog zakona?

Trebalo bi mi mnogo prostora i vremena za odgovor na to pitanje, a navešću samo neke jer mislim da će za ilustraciju i to biti dovoljno. Na prvom mestu je “jezik” Zakona. Izuzetno je teško čitljiv, još teže razumljiv. Čitanje konfuznog teksta u kom se naizmenično navode pravila i izuzeci, pa onda još i posebni izuzeci, mučno je čak i za pravne stručnjake, da o laicima, zbog kojih se valjda Zakon i donosi i kojima bi morao biti jasan, da i ne govorim.

Zakon ignoriše niz odavno otvorenih, bitnih pitanja. Uopšte se ne bavi važnim oblastima masovne i osetljive obrade podataka, od kojih su neki, upravo zbog odsustva utvrđenih pravila, hroničan izvor povreda prava građana. Ostavlja bez elementarnih pravila posebne vidove obrade podataka, kao što su video-nadzor, obrada biometrijskih podataka, obrada podataka o JMBG. Ignoriše i važno pitanje obrade podataka umrlih lica.

Sledi vrlo zabrinjavajući, neadekvatan način na koji Zakon uređuje zaštitu prava građana od strane Poverenika, s neizbežnim negativnim posledicama po ta prava. O tome ću kasnije reći više.

Neshvatljivo je da Zakon ne vodi računa o načelu ne bis in idem (ne dvaput o istom), ni o posledicama uporedno vođenih postupaka. Predviđeno je da Poverenik “rešava po pritužbama”. Ali, predviđeno je i da se, i to istovremeno, povodom iste stvari može voditi sudski spor pred višim sudom u parničnom postupku. To otvara mogućnost da u paralelno vođenim postupcima viši sud i Poverenik donesu različite odluke. I još gore, da, po tužbi protiv odluke Poverenika, o kojoj odlučuje Upravni sud, imamo dve različite sudske odluke, višeg i Upravnog suda. I hipotetička mogućnost da u istoj činjeničnoj i pravnoj situaciji dva organa javne vlasti donose različite odluke nepoželjna je i nedopustiva. A po novom Zakonu, ona je realna.

Hroničan problem (ne)odgovornosti za kršenje prava gura se pod tepih. Naša situacija veoma pogoduje svakom onom ko ima nameru da podatke o ličnosti građana Srbije, ali i drugih, obrađuje u nedozvoljene svrhe. Može da računa sa izostankom sankcija ili s blagim kaznama. U EU, gde su sankcije i inače bile neuporedivo oštrije i gde po pravilu ne izostaju, upravo svest da postoje oni koji unapred kalkulišu s kaznom koju će platiti, pa bez obzira na kaznu, nezakonito obrađuju podatke o ličnosti, navela je kreatore Opšte uredbe da u njoj daju posebno mesto upravnim merama. Iz samo njima znanih razloga, autori našeg zakona ignorisali su i mogućnost uvođenja upravnih mera, kao realnoj situaciji znatno primerenijih, oštrijih sankcija od postojećih. U Zakonu, po autorima “usklađenom sa GDPR”, maksimalne kazne su otprilike 1200 puta manje, pa bi naš prostor za potencijalne prekršioce mogao da izgleda kao “mali raj”.

Zakon relativizuje prava koja “jemči”. U Nacrtu zakona u članu 40. ispravno je stajalo, u skladu sa svim domaćim i međunarodnim standardima u oblasti zaštite ljudskih prava, da se prava mogu ograničiti “zakonom”, ako ta ograničenja ne zadiru u suštinu osnovnih prava i sloboda i ako je to neophodno i predstavlja srazmernu meru u demokratskom društvu. U poslednji čas iz teksta Predloga zakona, bez ikakvog smisla i razumnog objašnjenja, izbrisana je reč “zakonom”. Upozorenje da je to u potpunoj suprotnosti sa Ustavom Srbije i međunarodnim dokumentima, uključujući i famozni GDPR, i da narušava princip vladavine prava, ignorisano je uz neverovatan odgovor predlagača: “To je učinjeno da bi se izbegla konfuzija”.

Svakom ko pročita član 40, mora pasti u oči da on nedefinisanom krugu subjekata ostavlja široke mogućnosti da na osnovu velikog broja fluidnih, nedopustivo rastegljivo definisanih razloga ograničava “zajemčena prava”.

Kako novi Zakon reguliše ulogu Poverenika?

Loše, neprecizno, “fluidno”, tako da su neizbežne negativne posledice po zaštitu prava građana koje Poverenik treba da obezbeđuje.

I po našim zakonima i po međunarodnim dokumentima koje smo prihvatili, Poverenik mora biti nezavisan državni organ. Neadekvatno je, kao što to ovaj Zakon čini, upućivanje na to da Poverenik radi po odredbama zakona kojim se uređuje inspekcijski nadzor, a u značajnom delu i praktično neprimenljivo. Zakon o inspekcijskom nadzoru uređuje postupanje organa čiji rad koordinira Vlada, predviđa čak i postojanje posebne vladine komisije. Aktivnost nezavisnog organa jednostavno nije spojiva s kontrolom i koordinacijom od strane Vlade. Da stvar bude gora, novi Zakon ne pravi neophodnu razliku između postupka nadzora nad sprovođenjem Zakona i postupka ostvarivanja i zaštite prava lica. To su dve različite stvari, dva različita postupka, morali bi biti posebno uređeni. A novi Zakon uspostavlja situaciju u kojoj je postupak nadzora “uređen” upućivanjem na praktično neprimenljiv zakon a postupak ostvarivanja individualnih prava, za razliku od, doskoro važećih zakona, uopšte nije uređen.

Upozoravali ste, zajedno sa SHARE Fondacijom, da je u Predlogu zakona o zaštiti podataka o ličnosti uneta neustavna odredba. O kojoj ustavnoj odredbi je reč i kakve ona štete može naneti građanima?

Radi se o članu 42 Ustava Republike Srbije i članu 40 Zakona o zaštiti podataka o ličnosti. Ustavna odredba izričito predviđa da se “obrada podataka o ličnosti uređuje zakonom”. A odredba člana 40. Zakona, nakon što je iz nje izbrisana reč “zakon”, otvara prostor “kreativnim tumačima” da prava na zaštitu podataka o ličnosti ograničavaju i drugačije, ne samo na osnovu zakona. Nije za šalu, ali moguću situaciju opisao sam u jednom “šaljivom” tvitu – “Vi: Zašto ste mi uskratili pravo na informacije o tome koje moje podatke obrađujete? Oni: Na osnovu čl. 40 st. 1 tač. 5. Vi: A konkretno? Oni: Zbog drugih važnih javnih interesa.”

Podneli ste brojne krivične prijave za neovlašćeno prikupljanje ličnih podataka i one nisu rešene. Sem toga, prijave su podnete zbog sumnji da su pojedinci u državnim institucijama prekršili pravo građana na privatnost. Kakva će biti sudbina ovih prijava?

Sudbina tih krivičnih prijava je u sferi spekulacija. Ne bih da se bavim spekulacijama, reći ću samo da, sudeći po dosadašnjoj praksi, nemamo razloga za optimizam. U prilog tome, navešću da je, u poslednjih nekoliko godina jedno, Republičko javno tužilaštvo podnelo protiv Poverenika, radi poništaja njegovih akata, više tužbi nego što su sva tužilaštva u zemlji za dva moja mandata, dakle za 14 godina, podnela optužnih akata protiv svih prekršilaca oba zakona koja Poverenik štiti.

Koliko je rešenih prijava koje ste kao poverenik podneli?

Poverenik je podneo 38 krivičnih prijava. Do sada, podignuta su samo dva optužna predloga. Doneta je samo jedna osuđujuća presuda na kaznu zatvora od šest meseci, ali i ona uslovno. A u čak 19 slučajeva, krivična prijava je odbačena zbog nastupanja zastarelosti ili zbog primene “načela oportuniteta”, dakle, tužilaštvo je sa okrivljenim zaključivalo sporazum kojim ga je obavezalo da uplati neku, po pravilu skromnu svotu novca, za dobrotvorne svrhe, a zauzvrat ono nije preduzimalo krivično gonjenje.

Mislim da je ovakva “politika gonjenja” totalno neadekvatna realnoj situaciji, u kojoj se nedopustivo često suočavamo i sa bukvalno divljačkim kršenjem prava na zaštitu podataka o ličnosti.

Da li je, prema vašem mišljenju, uloga Poverenika u Srbiji u dobroj meri paravan države pred evropskim institucijama? Koliko uopšte Poverenik u Srbiji može da bude efikasan?

Pojavljivanje i postojanje nezavisnih kontrolnih institucija u okviru struktura tranzicionih država jeste, umnogome, posledica zahteva ili sugestija institucija EU. Ali ne mislim da je Poverenik nekakav “paravan” pred njima. Procenat uspešnih intervencija Poverenika iznosi oko 95 odsto. Dakle, u tom procentu, oni kojima je pravo uskraćeno ostvaruju ga nakon obraćanja Povereniku. Ne znam da li postoji efikasniji državni organ, ali znam da to, pogotovo za naše prilike, nije mali procenat. A treba imati u vidu da dva mehanizma koja nisu pod kontrolom Poverenika, a koja bi izvesno taj rezultat učinila boljim, ne funkcionišu. Odgovornost za kršenje zakona “funkcioniše” selektivno, jedva simbolično, a obaveza Vlade da u slučaju potrebe prinudom obezbedi izvršenje rešenja Poverenika, ne funkcioniše uopšte. To da organi izvršne vlasti, posebno Vlada, čiji je glavni ustavni zadatak upravo sprovođenje i izvršavanje zakona, to ne rade, jeste nešto što je frustrirajuće. Ali ne za Poverenika, već za Skupštinu koja bira Vladu i kojoj je Vlada odgovorna.

Kako ocenjujete ulogu Poverenika u narednom periodu i da li će u pregovorima sa EU Srbija biti u obavezi da poštuje poziciju Poverenika u većoj meri?

Sasvim je izvesno da će, ukoliko ti pregovori budu napredovali, EU sve više insistirati na ostvarivanju principa zakonitosti, kao i na poštovanju ljudskih prava. U tom kontekstu, razume se, i na poziciji institucija koje taj princip i ta prava štite, samim tim i na poziciji Poverenika.

Dodaću samo da nije dobro, da je žalosno, to što mnogi u našoj vlasti ne razumeju da bi na doslednoj primeni principa zakonitosti i zaštiti ljudskih prava morali, u našem interesu, da radimo i bez pritisaka iz EU.